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信訪事項“三級終結”與“終而不結”現象的幾點思考

日期:2016-04-27  來源:江西省信訪局

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   信访事项三級終結是信訪實務中一個通常說法,在《信訪條例》中並未出現該字眼,這一說法與《信訪條例》規定的辦理、複查、複核三級程序有關。本文就信訪事項三級終結的相關內容和防止産生“終而不結”的現象做了幾點思考,供大家參考。

    一、《信访条例》关于三级程序的定义

辦理程序:《信訪條例》第33條:信訪事項應當自受理之日起60日內辦結;情況複雜的,經本行政機關負責人批准,可以適當延長辦理期限,但延長期限不得超過30日,並告知信訪人延期理由。法律、行政法規另有規定的,從其規定。上述規定表明,信訪事項的一般辦結期限是60日,最長期限是90日。法律、行政法規另有規定的,從其規定。

   复查程序:《信訪條例》第34條:信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的,可以自收到書面答複之日起30日內請求原辦理行政機關的上一級行政機關複查。收到複查請求的行政機關應當自收到複查請求之日起30日內提出複查意見,並予以書面答複。上述規定表明,如果上訪人在法定期限內提出複查請求,複查法定期限爲30日。

    复核程序:《信訪條例》第35條第1款:信訪人對複查意見不服的,可以自收到書面答複之日起30日內向複查機關的上一級行政機關請求複核。收到複核請求的行政機關應當自收到複核請求之日起30日內提出複核意見。上述規定表明,如果上訪人在法定期限內提出複核請求,複核法定期限爲30日。

   《信訪條例》第35條第3款:信訪人對複核意見不服,仍然以同一事實和理由提出投訴請求的,各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。上述規定表明,信訪事項經過複核程序,即終結。

   以上就是信访实务中通常所称的三級終結,即办理、复查、复核三級終結。

   二、信访实务中对三級終結的不同理解

   对三級終結的理解主要有兩種:一是自然終結﹢宣告終結;二是宣告終結。

   自然终结宣告終結:持此種觀點的把信訪事項的終結分爲4種情形:

   1、参照《信訪條例》第33條、第34條規定,信訪事項進入辦理程序後,信訪人自收到書面答複之日起30日內未提出複查請求的,該處理意見爲信訪事項的最終辦理意見,信訪事項視爲終結。

   2、参照《信訪條例》第33條、第35條規定,信訪事項進入複查程序後,信訪人自收到書面複查意見之日起30日內未提出複核請求的,複查意見爲信訪事項的最終辦理意見,信訪事項視爲終結。

   3、信訪事項200551前已辦結,沒有新的事實和理由的。

   4、参照《信訪條例》第35條規定,信訪人在法定期限內履行了複查、複核程序,複核機關按法定程序出具的複核意見爲信訪事項的最終辦理意見,並告知信訪人信訪事項終結。

   前3種情形爲自然終結,即信訪人未在法定的期限內提出複查複核請求,信訪事項自然而然被終結。第4種情形則爲宣告終結。

   宣告終結:《信訪條例》第33條、34條沒有不再受理的明確規定,只有第35條第3款有不再受理規定。複核意見作爲信訪終結意見,是《信訪條例》明確規定的,因此屬于宣告終結,即強制終結。

   目前,许多地方出现一种现象:一方面,有关部门千方百计把信访人引入三級終結程序,試圖通過複核終結該信訪事項;如市政府已對某縣某改制職工群體的問題複核完畢,但該縣2016年又對其中一纏訪人邱某重啓辦理、複查程序,以期市政府複核予以終結。另一方面,有的信訪人千方百計躲避複核程序,以圖延續信訪行爲。

   但在实际工作中,有的信访人虽然超出法定期限提出复查、复核请求,为了达到停访息诉的目的,有的地方和部门还会继续受理信访人提出的请求。特别是有的基层在信访人超期近2年未提出複查申請但仍不斷上訪的情況下,仍動員信訪人申請複查並予以受理,以求將該信訪事項終結。如某縣羅某反映其祖上遺留下來的房産未安置補償的信訪事項,20146月辦理單位已經出具答複意見書,爲了進程序,20151月辦理單位再次出具答複意見書,而答複內容卻沒有什麽變化。

   三、終而不結現象的主要表現形式和原因分析

   无论是自然终结﹢宣告终结,还是宣告终结,都难以阻止有的信访人继续上访反映已经终结的信访事项。尽管信访事项在信访程序上已经终结,但有的信访人并没有停访息诉,而是继续向有关机关和部门上访反映诉求,而且有的行为会更加激烈。这是当前信访工作面临的一个重要而艰巨的任务。

    終而不結的表現形式主要有五種:

   1、信訪人收到信訪辦理、複查意見,在法定期限內未提出複查、複核申請,信訪事項自然終結,但此後又重新提出複查、複核申請。

   2、信訪人不服信訪辦理、複查意見,在法定期限內不依法申請複查、複核,卻就同一信訪問題向同一機關或上級機關要求重新處理,甚至超出提出複查、複核申請的法定期限後,繼續上訪反映同一信訪問題。

   3、信訪人不服信訪複核意見,繼續上訪反映同一信訪事項,甚至越級上訪,要求重新處理。

   4、信訪人未明確表態服不服信訪複核意見,但其知道再去反映已經終結的信訪事項也于事無補,而是找出另外的信訪事項,繼續上訪,甚至再次走複查複核程序。

   5、信訪人已經表示接受、服從信訪辦理、複查、複核意見,但由于後來主觀心理、客觀條件或者法規政策環境的變化,又對同一信訪事項提出新的要求。

   有的終而不結信訪人有到重要敏感地區上訪,甚至采取圍堵、沖擊政府機關、攔截領導車輛、堵塞交通、自傷自殘等過激行爲。

    “終而不結現象的原因分析:

   造成終而不結的原因是多方面的,主要有以下4點:

   1、信訪事項本身的原因。一是许多案件由于时间跨度大、涉及面广、案情复杂等原因,处理难度大,解决成本高,难以做到真正终结;二是有些问题虽然部分合情合理,但政策规定不明确,导致信访问题的处理、复查、复核缺乏依据,只能变通处理,难以做到真正终结。三是有的普遍性、政策性、群体性的问题,涉及到顶层制度设计或建立健全相关的政策制度,解决的难度非常大,只能逐步解决。

   2、相關行政機關的原因。主要表現在:一是信訪終結工作不規範,一些複查、複核機關不負責任,爲了走程序而走程序,不調查、不分析、不講理由,出具的答複意見書讓信訪人難以信服;如某縣一相鄰權糾紛,縣政府的複查意見書中對四址的描述多次用到似乎、大概、可能等字眼。二是信訪事項的處理意見缺乏權威性,落實不到位,有的在落實過程中還變相抵制;如有的縣一聽說要撤銷縣政府的複查意見,就找出會引起攀比、甚至翻燒餅等理由來要求上級不能撤銷。三是不應用信訪回複來處理的爭議用信訪回複來處理。如某區蘇某反映其與鄰居的宅基地使用權、相鄰權爭議,對國土部門土地登記行政行爲不服,但國土部門用信訪回複的形式對其回複,而應該用行政裁定等法定程序對其反映的訴求進行處理。四是對信訪終結工作有畏難情緒,擔心因出具終結意見未達到預期效果,而承擔相關責任;五是處理信訪人問題目光短淺,只求息事甯人,不顧法律、政策規定,亂開口子、亂許願,引發新的問題。

   3、信訪人自身的原因。主要表現在:一是法制意識淡薄。有的信訪人不知法、不懂法,片面理解甚至歪曲法律、政策,僅憑自己的感覺與好惡看待問題。二是心理預期過高。有的信訪人提出的要求不合理或者不合法,甚至明知不符合法律、政策規定,想通過上訪獲得額外利益。三是將信訪當成了謀生的手段,甚至以信訪之名牟利。四是對基層抱有很強的不信任感。

   4、制度機制的原因。一是《信訪條例》關于信訪事項辦理程序的規定沒有完備的操作規程,導致各級各部門在實施過程中運用的方式方法不統一,甚至與有關法規相抵觸。二是缺乏推動信訪人停訪息訴的後續工作機制,對不服信訪終結意見的信訪人說服教育、心理疏導、幫扶救助等相關措施沒有跟上。三是缺乏有效的信訪信息共享、交流機制,信訪人與有關行政機關之間信息不對稱,導致已經終結的信訪事項重複受理。

   四、防止产生終而不結現象的幾點思考

   1、按照“法治信訪”的要求,實行訴訪分離。在信訪工作中要依照有關法律、行政法規和規範性文件規定,實行訴訪分離,堅持法定途徑優先原則;即對于公民、法人或者其他組織反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,受理審查時要仔細甑別,對依法應當通過信訪渠道以外的既有法定途徑解決的,應當通過耐心細致的思想工作和說服勸導,依法導入相應途徑按程序辦理。

   2、動員社會各方力量,加大源頭治理力度。一是加強信訪人的法制宣傳和思想政治教育工作,幫助和促進信訪人學法、知法、懂法,並自覺守法,提高信訪人的法律素質;二是行政機關要嚴格依照法律法規和政策辦事,杜絕因超出政策範圍滿足信訪人訴求,防止其産生僥幸心理,引發縱向或橫向攀比;三是建立健全科學、民主的政策制定和決策機制,保持政策的連續性、穩定性和關聯性,減少因政策變動引發新的問題。

   3、完善信訪終結制度,確保信訪終結意見的公正權威。一是完善三級終結的機制,盡快確立科學、合理的終結程序規範;二是統一辦理的要求,特別要建立辦理、複查、複核意見書說明理由制度,即出具的辦理或者複查複核意見中,必須有合法有效的證據、清晰明了的事實、准確適當的法律,並應當以明晰的語言顯示出推理論證的邏輯與過程。三是信訪終結,不僅要考慮法律後果,還要考慮到社會效果。特別是對基層實體處理有瑕疵、甚至不到位的情況下,多做協調工作,盡可能促成政府與信訪人達成和解,使信訪人訴求得以解決,從而撤回複查複核申請,達到事要解決、停訪息訴的社會效果。如某縣七個系統企業改制後,政府未完全兌現改制時的承諾,造成信訪人不服縣政府的複查意見,向市政府申請複核。經複核小組多次艱苦地與該縣做工作,最終促成縣財政將所需的700多萬資金分批撥付,解決了信訪人的合理訴求,使這一群體性信訪案件得以妥善解決。

   4、做好善後工作,促使信訪人停訪息訴。一是明確責任主體的責任,加大督查督辦力度,推動信訪事項的處理意見落到實處。二是建立健全信訪終結後續工作機制,做好信訪人的思想教育、法制教育、疏導感化和幫扶救助等一系列工作,而不是簡單地一終了之。三是加強終結信息互聯互通,實現信息互通、資源共享,提高工作效能,真正做到已經終結的信訪事項不再受理,不再轉交辦和通報、考核。

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